一、在線政務服務的時代蘊涵

  根據公共需求,提供公共服務,是現代政府的基本職責。 作為公共服務與現代信息技術的融合產物,在線政務服務既兼具了傳統政府公共服務的一般特點,亦散發著濃郁的時代氣息,彰顯了自身獨特的魅力。

  首先,在線政務服務崇尚以人民為中心和公眾參與。隨著互聯網時代的到來,公眾參與意識逐步加強,對政府服務期許更高、需求更多、范圍更廣。歷經新公共管理運動的洗禮,各國政府亦開始思考如何改變原來的官僚體制,強調顧客導向,不斷適應公眾需求提供回應性服務。從“簡化的面向公民的服務傳遞”作為電子政務發展的核心任務寫入2002年2月美國聯邦政府《電子政務戰略》略見一斑。由此可見,新公共管理“顧客驅動”原則要求政府要定位“掌舵”而非“劃槳”,將顧客放在首位,已成為當下在線政務服務全面發展的要旨所在。

  其次,在線政務服務倡導“一體化”供給。構建“一體化”公共服務獲取模型(平臺)方便用戶快速高效獲取公共服務是當下界內研究的熱點。“一體化”服務在物理大廳實現政府部門“集中”辦公或“一站式”(one-stop service)辦公,在互聯網邏輯空間實現政府相關職能部門審批業務集成,把政府承擔的各類公共服務事項(在本文語境中主要側指審批服務)按照名稱、編碼、依據、類型等基本要素網絡聚合,讓公民享受“一站式”服務,實現由“群眾跑腿”向“信息跑路”轉變。

  再次,在線政務服務強化服務模式創新。在線政務服務就是要讓政務服務插上“互聯網”翅膀,其要義在于發生化學效應,實現“1+1〉2”的效果。從服務模式創新角度審視,根據公眾服務需求在線政務服務可分為5個層次 :信息發布、單向互動、雙向互動、網上辦事、一網通辦。由此,在線政務服務首先要增速提效,從單純信息公開向面對社會提供全場景、全生命周期政務服務轉型。只有主動精準推送政務服務才是理想愿景。據此,在線政務服務要“按需提供”,實現由“政府端菜”向“群眾點餐”轉變,為公眾提供多樣化和個性化的服務。

  最后,在線政務服務呼吁服務質量與評價反饋。在線政務服務是政府及其他公共服務機構通過現代信息技術使公共服務得到充分實現的過程和結果,顯然也涉及到在線服務質量問題。尤其是我國農村和邊遠地區,公共服務供給存在“整體不足”“供給錯位”, 區域間供給能力差異較大、分化趨勢有所擴大,[7] 加之公眾個性化、精準化、多元化需求的不斷增長與政府供給能力有限之間存在的矛盾,在這種境況下,如何構建服務質量與評價反饋機制,及時感知政務服務過程以提升服務結果質量就成為一個迫切需要解決的課題。

  二、在線政務服務模式創新的國際經驗

  據《2018 年聯合國電子政務調查報告》顯示,聯合國成員國在建立在線服務體系方面取得了穩步發展。聯合國于 2003 年開始推動此項調查工作,當時尚有 18 個國家沒有提供在線服務,目前所有國家在線政務服務體系建設均成效顯著。越來越多的國家認識到在線政務服務對實現國家治理的重要意義,并在實踐中紛紛推出了各具特色的發展模式。總結不同國家的經驗和做法,在設計和實踐中包含了以下共性。

  (一)注重信息化基礎支撐

  網絡基礎設施是提供在線政務服務的基本保障。研究表明,寬帶普及率每提升 10%,就能夠推動經濟發展加快 1.38%,對推動在線政務服務作用也同樣顯著。從《2018 年聯合國電子政務調查報告》來看,在線政務服務指數(OSI)排名和網絡基礎設施指數(TII)排名基本一致。ICT 基礎設施不斷改善,對彌補數字鴻溝發揮了重大作用。《2018 年聯合國電子政務調查報告》認為,隨著 5G 移動網絡的問世,上述觀點更加明確。據估計,2017 年互聯網已覆蓋了全球超過 48% 的人口,在歐洲這個比例已經超過 80%。移動互聯網亦有助于彌補網絡鴻溝。隨著固定寬帶和移動寬帶降費提速,ICT普及率進一步提升。例如,印度政府自 2011 年就建立了國家光纖網絡,將 250000 個村莊與固定寬帶網絡聯通;法國正在致力農村地區網絡基礎設施;澳大利亞正在構建綜合國家寬帶網絡。2018 年調查報告顯示,2017 年,每 100 名約有 103.5 名手機用戶,在發達國家,這一比例升至 127.3。除互聯網外,各國陸續采用電子郵件、SMS/RSS、移動APP 等渠道提供政務服務。網絡基礎設施為提供在線服務助力賦能成效顯著。目前,176 個國家的教育部門提供在線文檔服務,而 2016 年只有 154 個提供了該項服務。已有 70 個國家的醫療部門提供了移動 APP 和短信服務,而 2016 年提供此類服務的國家只有 65 個。在各類業務中,教育、就業、環境部門通過移動 APP 提供服務的增長速度最快,達到 52%,就業部門應用電子郵件和 RSS 增長最快,達到 62%,其次是環保部門,占比為 38%。

  (二)注重網上服務整合

  隨著公共部門提供越來越多的服務,關注的焦點不再是提供何種服務,而是如何提供這種服務。一是門戶整合。為滿足公眾的個性化需求,更多國家開始關注網上政務服務的門戶整合和后臺統一管理。截至 2012 年,使用一站式門戶網站的國家就已經達到 135 個。澳大利亞是最早推動中心門戶網站整合的國家,又如英國將 Directgov 和 Business Link 兩個門戶網站整合為一體。瑞典的三大政府機構——瑞典公司注冊辦公室、瑞典稅務部、瑞典經濟與區域發展部,已經聯合搭建了瑞典公司注冊門戶網站,使企業家可以在同一網站獲取相關服務。丹麥通過單一登錄口就可以享受門戶網站提供的個性化賬戶信息服務。二是政務服務整合。政務服務上網比例大幅提升。與 2014 年、2016 年相比,所有服務類別服務的覆蓋面和可獲得性均實現了 18%~47% 不等的增幅。以登記注冊公司為例,2014 年、2016 年、2018 年提供在線政務服務的國家分別是 60、97、126 個,兩個評估期增幅分別是61% 和 29%。再如新加坡通過建立電子公民中心,實現“從搖籃到墳墓”即全生命周期的服務。三是在線政務服務渠道整合。多個國家通過推動統一身份認證實現多服務渠道聚合。如烏拉圭創新“單點登錄”,公民能夠使用唯一公民身份證和密碼或者使用嵌入公民身份證的數字簽名登陸所有政府網站。澳大利亞無論是在聯邦政府還是州政府層面,出生認證、醫療保險、征稅、求職、老年護理、兒童撫養等多項事務均已實現單點登錄。

  (三)注重共享開放與公眾參與

  一是強化數據共享。數據的可獲得性、可靠性、精確度、可用性和部門信任是數據共享的前提條件。截至 2016 年,已有 183 個國家(95%)在線共享教育、衛生、金融、環境、社會保護和勞工等關鍵領域的信息。報告顯示,部門數據共享與經濟發展狀態密切相關。95%的歐洲國家在線共享信息,非洲和大洋洲的國家比例分別只有 48%、33%。二是數據開放進展順暢。截至 2016 年,193 個聯合國成員國中已有 128 個國家開放了政府部門的數據集。在線開放政府部門數據,有助于民眾更便利獲取法律信息、有助于推動政府與民眾溝通對話、鼓勵公眾積極參與政府決策、并使公眾監督政府工作成為可能。根據 2012 年世界電子議會報告顯示,制定并依循相關開放標準有力推動了政府部門數據開放和綜合利用。 三是公眾參與成為常態。公眾參與注重強調包容性的數字參與。讓公眾參與政務服務的需求分析、過程監督、評估評判有助于政府職能轉變。在線公開政府政策決策、政府工作動態、政府采購、鼓勵公眾參與等已成為常態。截至 2014 年,已有 49% 的國家在門戶網站上設有公眾意見反饋平臺,71% 的國家通過社交網絡提供公共政策服務,51% 的國家開設網絡論壇與公眾互動。如哥倫比亞政府創立了 Crystal Urn 倡議,旨在提高公民參與和政府透明度。該倡議允許公民可以通過網站、社交媒體、呼叫中心、短信等多種渠道提出疑問、獲取信息和服務咨詢。烏干達 Ureport 移動參與、斯洛文尼亞“我向政府建言”等在推動公眾參與方面也成效顯著。

  (四)注重法律環境優化

  縱觀各國在線政務服務發展歷程,各國均致力于運用信息通信技術(ICT)推動政府治理模式創新。在此過程中,有三個問題值得思考 :一是如何運用 ICT 技術推動在線政務服務 ;二是為實現在線政務服務改革愿景,政府如何實現機構優化和重組 ;三是在線政務服務與政府治理模式創新有何關系,如何通過制度化安排實現。優化法律環境是實現上述三個目標的基本前提。據《2018 年聯合國電子政務調查報告》顯示,1990 年全球僅有 13 個國家制定了信息自由法,目前聯合國 193 個成員國中已有 130 多個國家制定了這類法律。另外,有22 個國家在憲法中設有相關條款,有 26 個國家有相關的立法草案。 非洲、美洲、亞洲、歐洲、大洋洲實施網絡安全法律法規的國家占該區域國家總數百分比分別是 70%、92%、85%、100% 和 21%。《2018 年聯合國電子政務調查報告》特別指出,141個會員國已發布關于個人信息保護的法律。英國已于 2016 年發布了其第二個國家網絡安全五年戰略,旨在應對網絡攻擊、保障網絡空間安全。此外,歐盟于 2018 年正式頒布《一般數據保護條例》,被公認為是最嚴格的隱私保護法律條款。

  三、構建具有中國特色的“互聯網 +政務服務”體系

  我國在線政務服務起步較晚,但黨的十八大以來,政府“放管服”改革明顯提速、作用日趨凸顯。2016 年李克強總理在政府工作報告中首次正式提出推動“互聯網 + 政務服務”。2018 年 5 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》,6 月,國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網 + 政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》,7 月,經李克強總理簽批,國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》,就深入推進“互聯網 + 政務服務”,加快建設全國一體化在線政務服務平臺,全面推進政務服務“一網通辦”作出部署,標志著“互聯網 + 政務服務”建設與發展已進入快車道。鑒于中國政府改革的基本任務“就是要破除阻礙生產力發展的障礙,建立確保科學發展的體制、機制和政策”,重構行政體制、組織模式和業務流程,推動跨部門跨層級跨系統跨地域業務高效協同,探索構建具有中國特色的“互聯網 + 政務服務”體系勢在必行。

  (一)始終堅持以人民為中心的發展思想

  習近平總書記在黨的十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容。把以人民為中心的發展思想貫穿“互聯網 + 政務服務”改革發展全過程。一是夯實網絡基礎設施,加快彌合數字鴻溝。據 43 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至 2018 年 12 月,我國網民規模達 8.29 億,普及率達 59.6%,手機網民規模達 8.17 億。我國在線政務服務用戶規模達3.94 億,占整體網民的 47.5%。盡管如此,“互聯網 + 政務服務”區域保障與供給差距仍然較大,推動政務服務充足性、可及性、普惠性供給, 實現“網絡基礎設施比較均衡,網上政務服務均等供給,人民獲得感大體相當”發展目標仍任重道遠。二是“互聯網 + 政務服務”要堅持企業和群眾需求導向。解決企業和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題是“互聯網 + 政務服務”改革初衷。人民群眾需要什么,政府就提供什么。需求分析是“互聯網 + 政務服務”的出發點,對全局設計起著指導作用。推動“互聯網 + 政務服務”向基層延伸,既要跑出速度也要跑出溫度。三是建立完善“互聯網 +政務服務”改革成效評判機制。人民滿意度是評價政務服務改革的直接試金石。“好差評”制度是一種“始于群眾現實需求、終于辦事獲得感”的政務服務評價模式,有望引領“互聯網 + 政務服務”全生命周期改革創新。加快建立政務服務“好差評”制度和評價標準,通過企業和群眾來評判“互聯網+ 政務服務”發展質量和改革成效也是政務互聯網思維的應有之義。

  (二)始終堅持與政府改革深度融合

  “互聯網 + 政務服務”不能孤立推進,新一輪黨政機構改革浪潮為“互聯網 + 政務服務”深入發展提供了新的機遇,也帶來一些需要深刻思考的挑戰。一是數字政府建設進入快速發展期給“互聯網+ 政務服務”賦予了新內涵。數字政府以達到為公民提供無縫隙的整體性政府公共服務的治理為根本目的。 從當下改革現狀來看,無論是數字廣東倡導的“管運分離”管理架構、“整體協同”業務架構、“集約共享”技術架構推動“放管服”改革模式,還是浙江“最多跑、次改革”為特色的治理范式,均給“互聯網 + 政務服務”提供了新的發展場景。二是各地行政審批局的廣泛成立給“互聯網+ 政務服務”提出了新需求。行政審批局最初發軔于四川成都武侯區,后歷經天津濱海、銀川行政審批局改革創新實踐,逐步趟出了具有地方特色的行政審批制度改革新路子,在組織架構、體制機制、審批模式、環境優化等方面積累了較為成熟的發展理念。目前,河北、山東、四川等多個省均已著眼于在全省各市縣探索審批制度改革創新。2017 年銀川行政審批局啟動了第二輪行政審批改革取得了突破性進展,引領著下一輪行政審批改革發展。立足新發展起點,后續工作重點應著眼于基于審批制度改革與“互聯網 + 政務服務”進行深入融合,打造“行政審批局 + 網上政務服務”發展新格局。三是大數據局雨后春筍般涌現給“互聯網 + 政務服務”帶來了新機遇。據不完全統計,僅省級政府已建立了近 20 個大數據管理部門,各地市也在陸續成立中,有望在組織架構、統籌機制、工作模式等方面彌合“互聯網 + 政務服務”互聯互通難、數據共享難、業務協同難三大困境。

  (三)始終堅持以創新引領發展

  創新是第一動力,也是“互聯網 + 政務服務”發展的力量源泉。一是推動共享開放。數據共享和業務協同是“互聯網 + 政務服務”的任督二脈。數據共享是個老生常談的話題。但政務數據家底不清、共享需求不明、共享動力不足、共享機制不力,長期以來制約著“互聯網 + 政務服務”發展。開放政務數據亦面臨一系列挑戰,主要包括(1)形成各級政府主動推動政務數據開放的氛圍(2)制定和完善數據公開和獲取信息的法律框架、政策和原則(3)確保國家機密、商業秘密和個人隱私安全(4)形成數據匯聚開發利用的長效機制和市場規則。二是注重流程優化。縱觀浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”、上海“一網通辦”,表面上體現的群眾上門次數(或機制)和服務能力,背后蘊涵的是流程優化乃或重構,彰顯了聚焦“一件事”,開啟從 “群眾跑部門”到“部門跑部門”的重大變革。三是倡導新技術應用。以大數據、人工智能、移動互聯網為引領的新一輪信息技術革命給政府治理模式變革帶來了新機遇,并為推動政務數據開放及共享、提升服務理念和服務能力、提高服務決策質量 等助力賦能。“智能 +”與“互聯網 + 政務服務”深度融合催生智能化服務值得期待。四是積極探索模式創新。加快推進“一窗受理、限時辦結”“最多跑一次”審批模式推廣落地生效。不斷創新服務供給模式,緊扣公眾需求提供“場景化服務”“指尖式服務”“智慧化服務”“個性化服務”“精準化服務”。此外,依托“互聯網 + 政務服務”既有經驗及時挖掘總結“互聯網 + ”激發新動能的潛在規律,積極探索“互聯網 + 監管”等政府重點工作新路徑,構建形成“以創新驅動創新”的級數效應,進一步放大互聯網在政府治理中的功效。

  (四)始終堅持“一體化”發展格局

  一是發展模式上,堅持區域先行,統籌推進。地方政府本身是改革創新的“試驗田”。鼓勵地方先行先試大膽創新,及時總結提煉地方“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”“一網、一門、一次”“一網通辦”等在行政審批制度改革、網上政務服務模式創新、體制機制探索方面的成功經驗,適時在更大范圍推廣形成改革經驗復制效應。二是建設模式要注重整合升級。加快從“兩集中兩到位”向“三集中三到位”轉變,原則上不再保留各地政府部門自設的服務大廳。網上政務服務大廳要一個門戶“管總”,按照《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》相關要求,“五年內政務服務事項基本上網辦理”。推動服務統一入口、數據統一匯聚、身份認證統一、安全統一保障,構建涵蓋電話、微信、微博、APP 服務于一體的政務服務全媒體融合矩陣。三是管理模式上秉承整體政府理念。大平臺共享、大數據慧治、大系統共治是推動“互聯網 + 政務服務”一體化的重要抓手,落腳點要集中在政府部門橫縱貫通、跨部門跨層級跨系統跨地域業務高效協同、數據資源流轉通暢、網上服務一張網供給、決策支撐精準高效、基礎保障安全可管可控。

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