世界科技革命開辟了人類歷史的數字時代,新技術極大地推動了各國社會生產力的發展和生產關系的重塑,引發了各國在政治、經濟、社會、文化等重要領域的深刻變革,顯著地改變著政府、市場和社會的關系。政府如何平衡好電子政務的技術理性和公共治理的價值理性,讓創新更多惠及全社會,則需要更加智慧的公共治理模式。因此應主動把握變革機遇,全面應對風險挑戰,以創建人民滿意的數字政府為牽引,提升國家治理現代化水平。

  一、新技術在電子政務中的創新應用情況

  《2018 聯合國電子政務調查報告》重點關注了對全球公共治理創造巨大機遇的數據智能、高性能計算和量子計算、人工智能及區塊鏈等新技術及其在各國電子政務中的創新應用情況。

  (一)各國普遍應用新技術,推動建設以用戶為中心共享型、包容性的公共服務

  一是發達國家致力推動建設以用戶為中心共享型、包容性的公共服務模式。《2018 聯合國電子政務調查報告》顯示,丹麥、澳大利亞、韓國、英國、新加坡、美國等發達國家一直引領公共服務模式創新。在教育領域,美國大型開放式網絡課程(MOOCs)的興起,倡導“以用戶為中心、共建服務創新”理念,使得身處世界各地的人,只要能上網,就能獲得優質的教育資源 ;在衛生保健及社會服務方面,新加坡 2002 年圍繞用戶生命周期內的人生事件捆綁相關服務,設立全球首例 eCitizen 門戶,2018 年,新加坡又進一步將 eCitizen 發展成為一種“一體化的公民體驗、一站式公共服務商店”。英國 Gov.uk 更加聚焦用戶行為方法和設計思維,拋棄了“多站式”方法,轉向“基于智能搜索的一站式公共服務商店”;葡萄牙推出“公民商店”,把若干公共和私營實體召集到同一個空間,提供以公民為中心的服務。總的來說,這些發達國家公共服務模式是非常成功的,值得其他國家借鑒。

  二是大多數發展中國家應用新技術推動數字包容,多渠道提供公共服務。《2018 聯合國電子政務調查報告》顯示,各國在應用新技術推動數字包容方面取得了很大進步,目前 80% 的成員國,提供了惠及婦女、兒童、青年、殘疾人、老年人、土著居民、貧困人口或其他弱勢群體和社區的具體計劃和倡議,而 2012 年該比例還不到 30%。一些低收入的發展中國家和新興經濟體,在公共服務供給方面因地制宜,發揮傳統的非數字渠道和數字渠道的比較優勢,采用簡單但非常有效的技術為目標群體提供精準服務,收到了良好的效果,走出了一條適合本國國情的可持續發展之路,他們普遍的做法是 :仍以傳統的郵局、電話呼叫中心、市民中心的柜臺面對面服務以及電視和廣播等非數字化服務供給渠道為主 ;同時借助互聯網、大數據、云計算、物聯網等新技術,大力增加數字化服務供給渠道,逐步實現公共服務的“后臺”數字化和業務協同,使得這些國家公共服務供給效率得到明顯提升。

  (二)新技術催生新理念、新場景、新應用,驅動各國公共治理模式創新

  一是公民數字身份——數字社會的先決條件。《2018 聯合國電子政務調查報告》指出,數字身份是公民在網絡空間的信息存在的主要標志,也是構建數字社會的先決條件。全球約有 11 億人沒有法律身份,為了在 2030 年前解決這一問題,提供數字身份將成為加快這一進程的有效手段。在這方面一些發展中國家實現彎道超車,例如秘魯政府建立了全國數字身份文件(DNIe),持證人能夠簽署與手寫簽名具有相同效力的電子文件,通過數字身份證可以享受電子投票、處理具有完全法律價值的官方文書等所有數字化公共服務。印度政府 Aadhaar公民數據庫項目收集了由虹膜掃描、指紋和照片組成的生物特征,向印度全國人口提供數字身份,并作為各級政府業務互動的基礎。這為政府推動數字身份登記和改善社會經濟成果提供了良好契機。

  二是包容性的電子參與,擴大公民參與渠道和提高政府透明度。包容性的電子參與是“絕不讓任何人掉隊的電子政務”的理念延伸。在這方面一些發展中國家取得了顯著成效,例如哥倫比亞政府創立了 Crystal Urn 倡議,鼓勵公民電子參與,以改善公共政策決策,收到了良好的效果,擴大公民參與渠道和提高政府透明度,推動落實 2030 可持續發展議程目標。土耳其政府利用人工智能和機器人程序建立了一個隸屬于總理的咨信呼叫中心,提供了一種快速、有效的渠道,方便公民反映與行政管理相關的要求、投訴和意見,支持公民的請求權和知情權,提高了政府透明度和響應速度。

  三是提升公民數字素養,改善社會包容。《2018聯合國電子政務調查報告》提出,各國應向學齡兒童普及傳授數字技能,并在私營部門和公共部門人員中強化數字技能,還應率先提出數字援助倡議,以支持那些因自身原因而無法使用政府在線服務的弱勢群體。一些排名靠前的國家,在提升公民數字素養方面做的都非常好,例如新加坡政府為了解決老年人中存在的教育或數字技能缺乏問題,專門設立了“銀發族”資訊通信倡議(SII)計劃,彌合人群差別和技能缺乏而產生的數字鴻溝。歐盟成員國普遍在提高公共部門公務員的數字技能、提升電子政務服務質量方面一直領先各國,葡萄牙政府在2017 年設立了 533 個“公民點”計劃,主要面向不適應在線環境的人,由專業服務人員提供與公共行政和私營部門相關 200 余項服務,提高公民數字素養,減少因移民差異、數字優先等新因素造成的數字鴻溝。

  四是電子彈性助力各國有效應對災害風險。《2018 聯合國電子政務調查報告》提出,電子彈性是指各國在防災、減災、備災、救災和恢復等階段,使用人工智能、社交媒體、空間技術和地理空間信息技術,提升災害管理的能力。一些欠發達國家在這方面做的比較好,例如不丹水文氣象部(DHMS)網站主動向公眾提供與氣象、水文、冰雪相關的風險預警信息服務,成為該國減災、備災和救災措施的重要組成部分 ;在一些發達國家災害風險管理中應用人工智能,如奧地利和德國的“城市共享(City-Share)”,會在災害發生時幫助分析社交媒體上出現的大量數據、視頻、圖像和文本,向社區內的志愿者組織和應急公民團體整合救濟活動。另外在亞太可持續發展區域空間應用計劃中,空間技術和地理信息系統,被廣泛應用于評估脆弱性、減災、防災和救災等方面,幫助域內國家作出及時準確的決策。

  (三)新技術在我國電子政務中的創新應用情況

  《2018 聯合國電子政務調查報告》顯示,我國電子政務發展指數為 0.6811,位列第 65 位,居于“高電子政務發展指數(EGDI)”組別,處于全球中上水平。其中,我國的在線服務指數(OSI)為0.8611,位列第 34 位,達到全球領先發展水平。“互聯網 + 政務服務”成為我國政府公共服務的重要方式,也是新技術在我國電子政務中應用最廣泛、最有成效的領域,因此本文重點圍繞“互聯網 + 政務服務”進行闡述。

  一是一網通辦,在線政務服務供給能力持續加強。各地各部門按照全國一體化在線政務服務平臺統一要求,以“一網通辦”為目標,以“上網是原則、不上網是例外,聯網是原則、孤網是例外”為原則,廣泛依托云計算、大數據和區塊鏈技術建成區域集約化政務云、政務大數據平臺和數據共享交換平臺,整合對接各級網上業務辦理系統、實體大廳運行系統,采用人工智能技術的智能政務機器人在辦事大廳、基層社區也得到普遍應用,截至 2018 年年底,32 個省級政務服務平臺可提供 1481 個省本級的行政許可、行政給付、行政征收、行政確認等 10 類108103 服務事項,基本形成“多層縱向貫通、多面橫向聯通”的省級一體化政務服務體系。

  二是業務協同和數據共享顯著提升,人民群眾獲得感增強。各地各部門立足“放管服”改革要求,圍繞“一網辦、一窗辦、簡化辦、馬上辦”服務目標,推動“互聯網 + 政務服務”從“政府供給導向”向“群眾需求導向”轉變,著力解決企業和群眾關心的熱點難點問題。截至 2018 年年底,在中央部委層面,消除 2900 多個信息孤島,打通 42個國務院部門垂直管理信息系統 ;國家數據共享交換平臺上線運行,相關部門共享了 16 個重點領域的近 700 個數據項 ;“群眾辦事百項堵點問題疏解行動”成效初現。在地方政府層面,32 個省級網上政務服務平臺 87.92% 的事項網上在線預約預審,68.90% 的事項實現“最多跑一次”;24.39% 的事項實現事項不見面辦理。342 個地市級 11325 個部門的 29.9 萬項事項基本實現“一次認證、全網通辦”。

  三是移動政務成為人民群眾獲取公共服務的新途徑。截至 2018 年 12 月,我國網民規模為 8.29億,手機網民規模達 8.17 億。移動政務門戶、政務 APP、小程序等新應用,已經成為互聯網時代的重要發展方向,移動政務正逐步成為各級政府為人民群眾提供服務的新途徑,其中,中央政府開通了政務服務移動端和政務服務微信公眾號,省級政府有 29 個開通了政務服務移動端、25 個開通了政務服務微信公眾號。“網上辦、馬上辦、容易辦”成為政務服務趨勢,以公安、醫療、人社、教育等領域為重點,積極推進覆蓋范圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸,推動實現更多政務服務事項“掌上辦”、“指尖辦”,提升群眾獲得感。

  二、當前我國電子政務面臨的風險與挑戰

  (一)核心技術受制于人仍然是最大的隱患

  盡管我國在信息領域核心技術和核心裝備取得了一些“點”突破,但基本“面”上核心技術受制于人仍然是我們最大的隱患。據海關總署統計,2018 年我國集成電路進口額約合 3120.6 億美元,超過石油、天然氣和糧食等。我國約 90% 的芯片和元器件,超過 60% 的防火墻、加密機,以及通信骨干網絡中超過 70% 的網絡設備來自國外進口,幾乎涵蓋了電子政務應用乃至國家信息化應用的各個環節。另外在操作系統、專業軟件、大型應用軟件以及其它高端技術服務等方面仍然依賴國外進口或專利,因此,我國電子政務關鍵信息基礎設施和相關重大國計民生的重要信息系統就很難做到安全可控。核心技術受制于人,信息產業大而不強,缺乏安全可控的產業生態支撐,我國電子政務的安全發展、網絡安全乃至國家安全就存在潛在風險和深層次隱患。

  (二)政府職能轉變不到位,很大程度上制約電子政務發展

  長期以來,由于政府職能轉變不到位,導致我國電子政務管理和服務的“碎片化”,電子政務支撐國家治理現代化的潛力遠遠沒有發揮出來,主要表現在 :一是“碎片化”發展格局未根本轉變。以部門為中心、條塊分割的電子政務管理與服務的格局沒有得到根本轉變,管理碎片化、業務碎片化、服務碎片化等問題依然突出,這對我國電子政務的發展模式提出了新要求。二是新業態發展導致監管失靈。互聯網催生出跨行業、跨領域、跨地域的新業態、新模式,使得政府傳統監管手段跟不上業務創新的速度,導致政府監管失靈。三是政府與市場的邊界出現新情況、新挑戰。越來越多超大規模互聯網企業的生態平臺,正成為全社會關鍵信息基礎設施和應用服務的重要組成部分,無形中也承擔了部分社會管理、公共服務職能,這對構建多元共建共享電子政務新生態提出了新的挑戰。

  (三)數據利用不充分,導致數據紅利難釋放

  公共數據資源已在我國經濟社會資源結構中占有重要地位,據估計,政府在履職過程中所掌握的全社會數據資源比重約超過 80%。這些數據資源在層級、地域、系統、部門、業務等領域分布不均衡,數據質量不高和共享開放力度不足,數據無序濫用和數據資源部門化等問題嚴重,數據資源管理和利用的法規制度建設有待完善。盡管近年來政府在交通、教育、醫療等部分民生領域,以及廣東、浙江、上海等先行地區作了探索性嘗試,但我國公共數據資源管理和利用在戰略引領、頂層設計、統籌機制、基礎制度保障、標準規范、技術安全可控、數據跨境流動、使用監管、人才培養等方面,與國際領先國家存在明顯的差距。

  (四)信息化法治建設嚴重滯后于電子政務發展

  近年來我國《網絡安全法》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等法律法規出臺,但從總體上看,我國信息化法治嚴重滯后于電子政務發展要求,基本處于被動適應的狀態。一是電子政務法律框架不完善,未能建立全面涵蓋電子政務的關鍵信息基礎設施、數據資源開發利用、信息應用與服務等對象的法律框架。二是信息化立法進程未能及時跟進,一些急用先行的法律法規未能及時出臺,特別是電子政務立法、政府數據開放、數據資產立法、網絡用戶權利保護等方面的法律法規。三是執法能力不強,執法手段需進一步創新,執法主體、執法權限、執法標準需進一步明確。信息化法治建設,需要與國家電子政務發展同步推進,做到“于法有據”,用法治的力量引領和推動國家信息化健康發展。

  (五)新技術應用的外部性導致一些社會問題

  一是隱私泄露問題。政府履職中積累海量行政相對人的身份信息、行為信息、財產信息、社會關系等隱私信息,一些新技術在政府、企業、社會之間應用過程中,勢必會接觸到行政相對人的隱私信息,容易被掌握新技術的不良企業或個人利用,存在隱私泄露問題和信息欺詐隱患。二是信息安全問題。缺乏對新技術在電子政務應用的前置安全檢查許可制度,可能存在新技術本身重大安全漏洞以及使用失范與誤導,對全社會造成嚴重的安全隱患。三是數據鴻溝問題。在電子政務中應用新技術而產生的數字紅利,公眾可能會因個人稟賦、群體差異、城鄉差距、地域差別等因素,導致數字紅利分配不公,影響公眾獲得感。

  三、今后我國電子政務發展的方向建議

  (一)更加重視自主可控的關鍵技術研發,牢牢地掌握自己的“命門”

  習近平總書記指出核心技術是我們最大的“命門”。要堅持國家整體安全觀,發揮我國制度優勢與巨大市場潛力,處理好自主與開放、政府與市場的關系,加快自主可控的關鍵技術研發,提高我國新技術產業的整體能力和國際競爭力。建議相關部門要在符合法規規定、保障信息安全的前提下解放思想、大膽嘗試、勇于探索,在電子政務領域不斷創新、取得突破 ;建立并完善新技術在電子政務應用的前置安全檢查許可制度,加大新裝備、新技術在電子政務建設中的應用,設立一批國家級電子政務科技創新實驗室,在科技引領方面做有益探索,推動技術創新與公共治理變革深入融合,牢牢地掌握自己核心“命門”,筑牢我國電子政務發展和數字政府建設的“地基”。

  (二)加快政府職能轉變,推動建設人民滿意的數字政府

  貫徹以人民為中心的發展理念,是電子政務工作的出發點和落腳點。人民日益增長的美好生活需要對政府提出了多元化、綜合性、高質量的新要求。新形勢下,政府應深化“放管服”改革,加快推動政府職能轉變,平衡好電子政務的技術理性和公共治理的價值理性,讓技術創新惠及全社會,要從治理理念、觀念思維、組織形態、行政流程、行政方式與手段等方面,探索更加智慧的公共治理模式,推動公共治理從“管理變革”向“價值創造”躍遷,提高國家治理的有效性和整體效能,創造政府與市場、社會、公民之間的共同價值。當前,廣東、江蘇、浙江、上海、貴州等先行地區,分別開展“數字政府改革”、“不見面審批”、“最多跑一次改革”[3]、“一網通辦”等各具特色的政府數字化轉型,加快數字政府建設。通過先行地區的成功探索,為全國其他地區積累可復制、可推廣經驗。

  (三)進一步完善數據治理體系,發揮數據資源的戰略價值

  數據資源將成為國家的戰略性核心資源,一個國家的數據資源富集程度及信息能力強弱直接影響著其在世界上的地位。目前我國處于從“數據大國”邁向“數據強國”的歷史進程,必然要求推動數據治理體系和治理能力現代化,走出一條具有中國特色的數據治理之路。一是發揮制度優勢,由黨統攬全局、協調各方,頂層設計國家數據治理體系,推動數據資產立法工作,做到數據治理“與法有據”。 二是條塊結合,發揮人大、政府、政協、監察、司法等部門優勢,完善部門信息化職能,壓實部門數據治理責任,摸清部門數據資源“家底”,打破數據孤島,推行“一次采集、多方共享、同數同源、多方校核”的數據質量長效機制,深挖數據價值驅動業務創新,主動向社會開放數據。三是調動社會各方面的積極性,發揮各自資源優勢和技術優勢,實現政府、企業、社會之間數據資源的有效匯聚、高效流動和綜合利用,提升政府治理現代化水平。

  (四)營造更加有彈性、包容性和可持續的電子政務發展環境

  構建“黨委統籌有力、政府統分適度、社會廣泛參與、人才法治保障”的電子政務發展格局。一是黨委及其網信辦,應充分利用本級電子政務統籌協調機制,切實發揮統籌協調各方的關鍵作用,敢于且善于協調解決好電子政務發展過程中涉及全局性、根本性的“硬骨頭”。二是理順并優化政府電子政務主管部門、大數據主管部門、業務職能部門之間,在規劃審批、項目建設、經費管理、績效評價、人力保障等方面的權責關系,形成“統分適度、權責明晰”的協作機制,即電子政務主管部門“管規劃建設”、大數據主管部門“管數據”、業務職能部門“管應用”。三是充分調動社會各方面力量參與電子政務建設,開展政企、政事合作,發揮企事業單位的比較優勢,拓展公眾參與渠道,落實“好差評”制度,提高公眾在電子政務規劃、績效評價中的話語權。四是打造一支政治過硬、信息能力過硬的人才隊伍,牢牢掌握信息化發展的指揮權,[5] 加強各級領導干部、信息化領軍人才、專業技術人才的培訓培養,提升全民數字素養和信息技能。五是加快完善相關法律框架及標準規范體系,吸納地方實踐經驗上升為法律規章,狠抓相關法律規范在各地各部門的遵從落實工作。

責任編輯:yangyang