《聯合國電子政務調查報告》研究和總結了聯合國全部成員國每年的電子政務發展狀況,是了解各國電子政務發展狀況與趨勢的重要成果與重要依據。2018 年調查報告以“發展電子政務,支持向可持續和彈性社會轉型”為主題,跟蹤調查并總結了聯合國 193 個成員國的電子政務發展情況,探討了各國政府如何利用電子政務構建可持續和彈性社會。世界各國普遍認為,大力推行電子政務,支持良政善治,對于構建可持續和彈性社會而言至關重要。

  一、電子政務彈性的內涵

  (一)電子政務彈性的提出背景及內涵

  早在 1986 年德國社會學家貝克就提出了“風險社會”的概念,20 世紀以來,隨著科技的進步、人類活動范圍的擴大和全球化的發展,人類在創造出巨大物質財富的同時,也面臨著越來越多的風險和挑戰,不僅受到超強臺風、劇烈地震、海洋污染等自然災害的影響,還面臨著經濟動蕩、極端分子和食品安全等人為風險的威脅。且風險的來源從自然因素占較高比例,變成了多數由人為因素導致。

  由此,人們越來越不能在獨立于政府和社會的情形下有效應對這些風險,政府也就不得不更新對社會需求的認識,轉變行為方式和管理模式,提供更多能夠應對新的風險的服務。政府也應該承擔新的責任,比如對未來可能出現的風險及其后果做好充分的準備,從而可以及時、有效預防和規避這些風險,盡量減少損失。

  彈性(Resilience)是指“暴露于危險中的系統、社區或社會以及時有效的方式抵抗、吸收、適應危險和從危險效應中恢復的能力,包括維護和恢復其重要的基本結構和功能”。美國學者蓋伊·彼得斯在他的著作《政府未來的治理模式》中,率先介紹了“彈性國家”的概念。在總結了近四十年政府主導的公共管理活動和改造實踐項目的經驗教訓基礎上,他得出了有關政府和國家彈性化的概念,即“彈性化是指政府及其機構有能力根據環境的變化制定相應的政策,而不是用固定的方式回應新的挑戰”,并指出彈性政府是指“政府有應變能力,能夠有效回應新的挑戰”。

  而電子政務的彈性(Resilience of E-government)特別強調 ICT 方面的彈性,尤其是在社區層面的ICT 彈性,具體指在災害風險管理的各個階段(包括防災、減災、備災、救災和恢復)使用 ICT,采用電子政務的方式,以降低風險和影響,維持實現可持續發展的成果。

  (二)彈性電子政務的特點

  作為現代信息技術發展的成果,彈性電子政務不僅擁有傳統政務模式所具有的特點,還有許多其他內在的特點。

  首先,彈性電子政務具有靈活性及由此帶來的協調性。一方面,人們可以多渠道、全方位搜索、獲取和利用電子政務信息資源。另一方面,政府可以更好地根據實際需要下放權力,以解決短期或密集性的政策問題,從而及時處理實踐中出現的新問題,與傳統政務模式相比更加靈活和多樣。

  其次,彈性電子政務具有開放性。彈性電子政務的開放性建立在電子政務信息資源開放性的基礎上,一方面體現在獲得渠道及手段很多,另一方面體現在開放范圍很大,開放程度很深,極大地改變了傳統政務模式下信息相對閉塞的狀況,為公眾獲取政務信息帶來了更多的方便,也可以加快開放型和服務型政府職能的轉變。

  再次,彈性電子政務有很強的適應性,可以針對不同的情況變化采取不同的應對措施,從而可以有效避免政府機構普遍存在的僵化問題,增強政府面對社會和經濟環境變化的反應能力。彈性電子政務也可以很好地適應公眾對其多角度、多形式的應用方式以及日益增長的新的需求。

  最后,彈性電子政務具有高效性。從投入來看,一些政府事務可以由臨時機構的員工完成,減少了大量不必要的終身制人員的保留,縮減了政府開支。從產出來看,彈性化政府管理模式工作可以利用信息技術更快地滿足公眾的需求,業務處理的效率更高、出錯率更小,能夠為人民提供質量更高的公共產品和服務。

  二、構建彈性電子政務面臨的挑戰

  盡管公共部門在利用電子政務推動彈性社會的構建方面取得了很多進展,但仍然存在諸多可能影響彈性電子政務構建的挑戰和風險,如環境壓力和災害、治理風險以及科技本身相關的問題等。這些挑戰和風險都有可能會影響社會穩定和經濟發展,對政府提供公共產品和服務的能力提出了更高要求。

  ( 一 ) 頂層設計有所欠缺

  這里所說的“頂層設計”是指整體的規劃。電子政務是以信息技術手段對政府管理模式和傳統業務流程進行某種程度上的“重塑”,是一個復雜的系統工程,必然要求對網絡、信息、軟件等方面進行整體的、系列化的規劃設計。同時,電子政務消除地域、層級、部門之間的壁壘,使不同政府部門的信息資源可以有效共享和相互溝通,更需要構建統一平臺并對相關標準進行規范。電子政務發展領先國家的重要經驗之一,就在于政府的統籌規劃和統一領導,進而方便各下級有關部門按計劃推動電子政務的發展。

  當今世界,科學的規劃設計、柔性的系統和政策對預測和應對日益增長的壓力和威脅而言至關重要。政府、公民和企業越來越多地將移動技術應用于防備自然災害和響應公共安全的活動中,這就要求政府機構要有整體性的規劃和部署,才能將具體工作交給其他組織機構落實,才能避免各級政府和不同部門在開展工作的過程中出現的各自為政的現象,比如重復工作或工作缺失等。而對一些非常宏觀的電子政務方案而言,功能、效益可能設計得非常全面和廣泛,但如果頂層設計思路不清晰,缺少與其配套的其他相關環節,缺乏有力的實施者和監管體系,實際效果仍可能不盡如人意。

  此外,近年來,電子政務信息的來源越來越顯現出多元化的趨勢。這就要求政府還要注意政務信息和其他組織機構信息資源的整合,包括與不同類型的企業信息資源等各類社會信息資源進行整合,從而發揮整體優勢,為公眾提供更廣泛的信息來源,也為政府的決策增強信息支持。

  (二)科技帶來的負面影響

  在當今社會,科技不再只是一個簡單的工具,而是發揮著越來越復雜的作用,影響著社會發展的方方面面。因此,我們在看到科技進步帶來了大量新的機會的同時,也要注意其帶來的負面效應。只有這樣,才能更好地發揮科技的正面效應。

  比如社交媒體的發展對許多人的生活產生了巨大的積極影響,讓世界各地的人會聚一堂,還將個人的視野擴展到其所在地區甚至所在國家之外。讓身處世界各地的親人能夠保持聯系,讓電子參與廣泛形成,還讓政府和大型企業變得更加透明。但與此同時,濫用社交媒體的事件也迅速增加,從在網上發布惡意挑釁的帖子、欺侮弱勢群體、傳播色情暴力,到非法、危險的反社會交易平臺即某些“暗網”的流行。再比如人們在上網時會留下數字痕跡或腳印,有些科技公司就收集這些痕跡或腳印販賣給廣告商,利用用戶個人生活的細節來精準投放廣告,使用戶信息變成了可供出售的數字商品。又如在安保、隱私方面,隨著數字連接性的提高,網絡安全問題也日益嚴峻。例如黑客越來越多攻擊關鍵基礎設施,甚至攻擊那些控制能源供給和交通網絡的基礎設施。而且隨著科技的不斷發展,技術應用中新問題的出現超出了現有法律和監管的管控范圍,政府和監管者又往往跟不上變革的步伐,這在世界各地都引起了廣泛擔憂。至于電子政務方面,某些技術特別是 ICT 的發展方式以及政府和社會對其的使用方式也帶來了一些具體的威脅,許多例子顯示了新的 ICT 如何被設計用于榨取個人和社區的市場價值。

  (三)信息交流成本高

  信息交流成本高一方面是指各級政府、不同部門之間信息溝通受到制約。這是因為電子政務是在各級政府、不同部門中分別進行的,而各級政府和不同部門往往采用不同的標準來搭建自己的電子政務系統,系統集成技術不同、操作系統不同、數據格式不同就會導致系統的數據庫差異很大。再加上沒有統一的戰略規劃,缺乏有效的協調和集中的整合,各政務系統就會彼此分散,相互封閉,無法交換和共享豐富的信息資源,也無法實現業務的相互連通,最終變成了一個個“信息孤島”,浪費了大量的財力和時間,更割裂了各部門間業務的聯系。

  另一方面,政府和人民之間的信息交流成本也很高。當前很多政府都搭建了網上辦公或服務平臺,但很多時候都不能真正代替線下事務的辦理。而且很多政府的門戶網站往往只強調信息發布、新聞動態、文件檢索等功能,卻忽視了最重要的功能 :與廣大用戶,也就是與人民群眾的互動和交流。群眾僅能從網站上了解一些政務動態和公開信息,但網上辦理行政事務的目標沒有達成,政府較低的互動性和回應度也阻礙了雙方深入的交流和溝通。

  三、加強電子政務彈性的對策建議

  當今社會,科技發展帶來的負面影響等諸多問題仍在影響彈性電子政務的構建和進一步發展,而且越來越多的風險在深層次上彼此相連,使許多問題變得更加棘手。因此,政府要理解電子政務系統的脆弱性,對這些沖擊和災害帶來的風險做好充分的準備,制訂出有效的應對方案。我國電子政務在未來依然有很大的提升空間,仍需把握全球電子政務的發展趨勢,吸取高電子政務發展指數國家的經驗,避免低電子政務發展指數國家的短板,進一步總結值得借鑒的經驗和啟示。

  (一)完善法律保障體系,破除電子政務發展障礙

  各國在發展電子政務的過程中往往都很重視相關法制的建設和法律體系的完善,法律都經過了從配合到影響,再到保障電子政務發展角色的轉變,最終成為電子政務規范有序發展的重要保障,甚至可以說是基石。因此,我國也應結合電子政務的發展狀況和客觀實際,逐步完善和發展電子政務相關的法律制度,從而使電子政務的各個環節得到進一步規范,促進各項業務的開展。

  雖然說相關法律制度的建設不能一蹴而就,但在一些關鍵領域,比如電子政務的主管機構及主要職能,相關法律法規的出臺也應早日提上議程,而且我國電子政務法制化的進程已落后于電子政務發展的速度。再加上如今各級政府紛紛開展機構調整,中央政府更是在進行大部制改革,政務信息公開程度的界定、保密信息保密性的界定、相關電子文件的儲存管理等問題,都有必要盡快用法律法規的形式加以固化。因此,必須加強電子政務方面的立法執法工作,確保各地方、各機構的電子政務建設有法可依,并為電子政務實施的全過程提供有效的約束和保護,進而促進各級管理者轉變觀念和提高認識,創造有利于電子政務發展的良好環境。

  與此同時,要提高電子政務意識,增強服務觀念,更加關注群眾的需求,把公眾服務作為電子政務建設的切入點。一方面,要把電子政務建設的中心從政府部門轉到廣大人民群眾身上,加強政府網站建設,在新聞宣傳、檢索信息等服務的基礎上,不斷豐富數據開放、支付、在線辦事等多種網上辦公和網上服務功能。還要加強政務信息公開力度,增強網站互動交流功能,切實以公眾利益為導向,構建一體化網上辦事平臺。另一方面,在要求廣大公務員真正樹立“執政為民”思想的同時,還要推廣電子政務相關的宣傳、培訓和教育,增進人民群眾對電子政務的了解和認識,提升人民群眾的獲得感,促進我國電子政務發展進入一個新階段。

  (二)提升網絡安全保障水平,促進電子政務持續發展

  當前,隨著信息技術的不斷發展和電子政務信息開放程度的不斷提高,政府信息網絡面臨的安全威脅和挑戰越來越大。電子政務網絡信息存在隱患有許多方面的原因。首先,現階段我國網絡安全技術的發展水平本身就與世界先進水平存在一些差距,雖然近年來在核心技術自主研發上取得了一些進展,但這些技術和產品在實用性和完備程度上還存在一些不足。其次,計算機系統存在不可避免的脆弱性和風險性,包括各種環境因素和自身使用帶來的設備故障、系統老化、功能缺陷和數據丟失等,雖然可以做到一定程度的預防和應對,但短期內還是無法全面避免這些偶然因素或意外事件造成的危害。最后,政府工作人員和民眾的網絡安全意識有待提高。目前,我國政務信息的開放程度還沒有很高,一些工作人員認為,即使遭受網絡攻擊,受到的損失也不會很大,這說明網絡信息安全問題還沒有得到足夠的關注和重視。

  因此,一方面,政府在大力發展信息技術的同時,要注意采取有效的措施來保障信息網絡的安全,如建立完善的安全防范體系,在電子政務的各個階段實現全方位的保障。建立和完善風險評估系統并定期檢查安全系統的工作情況,及時發現薄弱環節,制訂出調整方案,提高基礎網絡的抗風險能力。不斷發展和提高風險監管和控制技術,有效識別和應對針對政府網絡的黑客攻擊和其他網絡犯罪。另一方面,要增強政府工作人員和民眾的網絡安全意識。除了進行必要的宣傳和教育外,還要普及有關網絡信息安全的基礎知識,提高全社會對網絡安全的重視程度和防范意識。尤其要對相關技術開發人員和操作人員進行定期的安全知識培訓,使他們掌握網絡安全技術的基本操作原理和最新發展成果。

  (三)推動部門協同,提升政府效能

  電子政務的關鍵在于政務,因此,在促進相關技術發展創新的同時,更要進一步改革政府組織結構和管理體制。只有將政府信息化的發展和政府治理變革結合起來,才能進一步拓展電子政務的發展空間,推動政府部門間共享豐富的信息資源,提高行政效率,進而轉變政府職能。因此,需要大力推進政府業務重組和整合流程,以發展電子政務為出發點,最后落腳到整合和梳理各政府部門的各種職能和具體業務中。

  政府上下聯動有助于協調政策戰略及執行工作,這種聯動可發揮電子政務的最大潛能,避免多余或重復投資、發掘協同作用、引入共享文化。因此,應該搭建一個包含所有相關行動方的協作性治理框架,盡可能避免割裂并實現有效合作。還要實行整合政策,推行有助于可持續發展的整體政府方法,必要時需要不同機構和組織開展廣泛的協作。政府各部門應通過協調一致的公共部門政策,充分利用 ICT 的潛力,采取跨部委、跨機構和跨級別的整體政府的辦法,并與非政府組織行動方密切合作,最大限度地發揮 ICT 的潛力,滿足跨公共部門的操作需求。

  (四)促進信息共享,加強國際合作

  首先,不同國家在電子政務發展過程中都出現過信息溝通成本高、共享效果差的問題。比如韓國在電子政務發展初期,就存在各部門信息系統標準不統一的問題。各部門以各自標準和條件開展基礎設施建設,導致部門間信息交流和數據共享難以進行。而韓國政府通過構建能夠共享各領域信息資源的行政信息網和多個數據資源中心,整合了各部門、各區域內散落的行政業務信息,把全國連接成了統一的通信網,實現了信息的互通共享。這就啟發我國在發展電子政務時, 要盡快統一技術標準,發揮政府的統籌協調作用,加強信息資源的整合和共享。

  其次,對有關物聯網、大數據和云計算等新興技術認識和了解的提高,需要國際和地區合作伙伴多領域的系統支持,包括國家政府、私營部門、民間社會和學術界等等。此外,還需要采用非常規的辦法,以多中心的方式將所有公民而不僅僅是技術專家納入其中,這種聯合行動有助于增加對電子彈性倡議(包括彈性基礎設施開發和預警系統)的投資。此外,還可以將知識管理與彈性聯系起來以加強所有權。

  此外,有些災害(如洪水、颶風 / 臺風和干旱)屬于跨界性質。上游的冰湖潰決或季風降雨勢必會嚴重影響下游的國家和地區。因此,加強相關國家之間在電子彈性方面的信息和數據共享以及協調合作至關重要。對于有些較小的經濟體而言,雖然它們可能缺乏足夠的預算來支撐政府在各個階段的災害風險管理,但它們可以通過伙伴關系以及全球和區域合作來獲得相關數據及其他資源支持。

責任編輯:yangyang